John B. Henry estava caminhando no Acadia National Park em Maine em agosto de 1980, quando ouviu pela primeira vez seu amigo C. Boyden Gray falar sobre a limpeza do meio ambiente, permitindo que as pessoas comprassem e vendessem o direito de poluir. Gray, um herdeiro alto e esguio de uma fortuna do tabaco, trabalhava então como advogado na Casa Branca de Reagan, onde as idéias ambientais eram apenas um pouco mais populares que o comunismo sem deus. "Eu achava que ele fumava droga", lembra Henry, um empresário de Washington, DC. Mas se o sistema que Gray tinha em mente agora parece uma maneira politicamente aceitável de desacelerar a mudança climática - uma abordagem que está sendo debatida calorosamente no Congresso - você poderia dizer que ela começou no cenário global na subida do Cadillac Mountain, em Acadia.
As pessoas agora chamam esse sistema de "limitar e negociar". Mas naquela época o termo artístico era "comércio de emissões", embora algumas pessoas o considerassem "moralmente falido" ou até mesmo "uma licença para matar". Para uma estranha aliança de republicanos de livre mercado e ambientalistas renegados, representava uma nova abordagem para limpar o mundo - trabalhando com a natureza humana em vez de contra ela.
Apesar da poderosa resistência, esses aliados adotaram o sistema como lei nacional em 1990, para controlar os poluentes das usinas geradoras de chuva ácida. Com a ajuda de burocratas federais dispostos a violar a regra fundamental da burocracia - entregando poder regulatório ao mercado -, o comércio de emissões se tornaria uma das histórias de sucesso mais espetaculares da história do movimento verde. O Congresso está considerando agora se deve expandir o sistema para cobrir as emissões de dióxido de carbono implicadas na mudança climática - uma medida que afetaria a vida de quase todos os americanos. Então, vale a pena rever como essa ideia radical foi traduzida em ação e o que a fez funcionar.
O problema na década de 1980 era que as usinas americanas estavam enviando vastas nuvens de dióxido de enxofre, que estava caindo de volta à terra na forma de chuva ácida, danificando lagos, florestas e edifícios no leste do Canadá e nos Estados Unidos. As brigas sobre como consertar esse problema se arrastaram por anos. A maioria dos ambientalistas estava adotando uma abordagem de "comando e controle", com funcionários federais exigindo que as empresas instalassem lavadores capazes de remover o dióxido de enxofre dos escapamentos das usinas. As empresas de serviços públicos contra-argumentavam que o custo de tal abordagem os enviaria de volta à Idade das Trevas. No final do governo Reagan, o Congresso havia apresentado 70 projetos diferentes de chuva ácida, e a frustração era tão profunda que o primeiro-ministro do Canadá ironicamente disse que declararia guerra aos Estados Unidos.
Mais ou menos na mesma época, o Fundo de Defesa Ambiental (EDF) começou a questionar sua própria abordagem para limpar a poluição, resumida em seu lema não oficial: "Processe os bastardos". Durante os primeiros anos de regulamentação ambiental de comando e controle, a EDF também havia notado algo fundamental sobre a natureza humana, que é o fato de que as pessoas detestam ser informadas sobre o que fazer. Então, alguns iconoclastas do grupo começaram a flertar com as soluções do mercado: dar às pessoas a chance de lucrar sendo mais inteligentes do que a próxima pessoa, eles raciocinaram, e eles conseguiriam coisas que nenhum burocrata de comando e controle jamais sugeriria. .
A teoria vinha fermentando há décadas, começando com o economista britânico do início do século XX, Arthur Cecil Pigou. Ele argumentou que as transações podem ter efeitos que não aparecem no preço de um produto. Um fabricante descuidado, lançando substâncias químicas nocivas no ar, por exemplo, não teve que pagar quando a tinta arrancou as casas a favor do vento - e nem o consumidor do produto resultante. Pigou propôs que o fabricante e o cliente pagassem os custos não reconhecidos - "internalizando as externalidades", na linguagem críptica da ciência sombria. Mas ninguém gostou muito dos meios de Pigou de fazê-lo, pois os reguladores impuseram impostos e taxas. Em 1968, enquanto estudava o controle da poluição nos Grandes Lagos, o economista John Dales, da Universidade de Toronto, chegou à conclusão de que os custos seriam pagos com o mínimo de intervenção do governo, usando licenças negociáveis ou permissões.
A premissa básica do cap-and-trade é que o governo não diz aos poluidores como limpar seu ato. Em vez disso, simplesmente impõe um limite às emissões. Cada empresa começa o ano com um certo número de toneladas permitidas - o chamado direito de poluir. A empresa decide como usar seu subsídio; pode restringir a produção ou mudar para um combustível mais limpo ou comprar um depurador para reduzir as emissões. Se não usar sua permissão, poderá vender o que não precisa mais. Então, novamente, pode ter que comprar licenças extras no mercado aberto. A cada ano, o limite diminui, e o número cada vez menor de licenças fica mais caro. Como em um jogo de cadeiras musicais, os poluidores devem se esforçar para adequar as emissões às emissões.
Conseguir tudo isso para trabalhar no mundo real exigiu um salto de fé. A oportunidade surgiu com a eleição de George HW Bush em 1988. O presidente da EDF, Fred Krupp, telefonou para o novo conselheiro da Casa Branca, Boyden Gray, e sugeriu que a melhor maneira de Bush cumprir sua promessa de se tornar o "presidente ambiental" era consertar o problema da chuva ácida e a melhor maneira de fazer isso. foi usando a nova ferramenta do comércio de emissões. Gray gostava da abordagem do mercado, e mesmo antes de a administração Reagan expirar, ele colocou os funcionários da EDF para trabalhar na elaboração da legislação para que isso acontecesse. O objetivo imediato era quebrar o impasse sobre a chuva ácida. Mas o aquecimento global também se registrou como notícia de primeira página pela primeira vez naquele verão sufocante de 1988; De acordo com Krupp, a EDF e a Casa Branca de Bush sentiram desde o início que o comércio de emissões seria a melhor maneira de enfrentar esse desafio muito maior.
Seria uma estranha aliança. Gray era um multimilionário conservador que dirigia um Chevrolet modificado para queimar metanol. Dan Dudek, o principal estrategista da EDF, foi um ex-acadêmico da Krupp que uma vez descreveu como "simplesmente um louco, ou o mais poderoso visionário de se candidatar a um emprego em um grupo ambientalista". Mas os dois se deram bem - uma coisa boa, dado que quase todo mundo estava contra eles.
Muitos funcionários da Agência de Proteção Ambiental (EPA) desconfiavam dos novos métodos; eles tinham tido pouco sucesso com alguns experimentos em pequena escala no comércio de emissões, e eles temiam que os proponentes estivessem menos interessados em limpar a poluição do que em fazê-lo de forma barata. Os membros do subcomitê do Congresso mostraram-se céticos quando testemunhas nas audiências tentaram explicar como poderia haver um mercado para algo tão inútil quanto as emissões. Os executivos de serviços públicos nervosos se preocupavam com o fato de que comprar licenças significava confiar em um pedaço de papel impresso pelo governo. Ao mesmo tempo, eles imaginaram que as permissões poderiam ser negociadas entre US $ 500 e US $ 1 mil a tonelada, com o programa custando algo entre US $ 5 bilhões e US $ 25 bilhões por ano.
Ambientalistas também estavam céticos. Alguns viam o comércio de emissões como um esquema para que os poluidores decidam resolver o problema. Joe Goffman, na época advogado da EDF, lembra outros defensores do meio ambiente que fervilharam quando a EDF argumentou que o comércio de emissões era apenas uma solução melhor. Outros membros de um grupo chamado Clean Air Coalition tentaram censurar a EDF pelo que Krupp chama de "o duplo pecado de ter conversado com a Casa Branca Republicana e ter avançado essa idéia herética".
Mal-entendidos sobre como o comércio de emissões poderia funcionar estendido à própria Casa Branca. Quando o governo Bush propôs pela primeira vez a sua redação para a legislação, os funcionários da FED e da EPA que estavam trabalhando na lei ficaram chocados ao ver que a Casa Branca não havia incluído um teto. Em vez de limitar a quantidade de emissões, a lei limitava apenas a taxa de emissões e apenas nas usinas de energia mais sujas. Foi "um verdadeiro momento de cair do chão", diz Nancy Kete, que administrava o programa de chuva ácida para a EPA. Ela diz que percebeu que "nós estávamos conversando um com o outro há meses".
A EDF argumentou que um teto rígido para as emissões era a única maneira de as negociações funcionarem no mundo real. Não se tratava apenas de fazer o que era certo para o meio ambiente; era economia básica de mercado. Somente se a tampa fosse menor e menor, ela transformaria as permissões em uma mercadoria preciosa, e não apenas em papel impresso pelo governo. Nenhum limite significava nenhum acordo, disse a EDF.
John Sununu, chefe de gabinete da Casa Branca, ficou furioso. Ele disse que o boné "vai acabar com a economia", lembra Boyden Gray. Mas o debate interno "foi muito, muito rápido. Não tivemos tempo de brincar com isso". O presidente Bush não apenas aceitou o limite, como também rejeitou a recomendação de seus conselheiros de um corte de oito milhões de toneladas em emissões anuais de chuva ácida em favor do corte de dez milhões de toneladas defendido pelos ambientalistas. Segundo William Reilly, então administrador da EPA, Bush queria acalmar os sentimentos feridos do Canadá. Mas outros dizem que a Casa Branca estava cheia de fãs de esportes, e no basquete você não é um jogador a menos que você marque dois dígitos. Dez milhões de toneladas soaram melhor.
Perto do fim do debate intramural sobre a política, uma mudança crítica ocorreu. As experiências anteriores da EPA com o comércio de emissões haviam falhado porque dependiam de um complicado sistema de permissões e créditos que exigiam frequentes intervenções regulatórias. Em algum momento da primavera de 1989, Brian McLean, criador de políticas da EPA na carreira, propôs deixar o mercado operar por conta própria. Livre-se de todo esse aparato burocrático, sugeriu ele. Basta medir as emissões rigorosamente, com um dispositivo montado no back-end de cada usina de energia e, em seguida, certificar-se de que os números de emissões correspondam às tolerâncias no final do ano. Seria simples e forneceria uma responsabilidade sem precedentes. Mas também "enfraqueceria radicalmente os reguladores", diz Joe Goffman, da EDF, "e para McLean ter essa ideia e se tornar um defensor, foi heróico". O comércio de emissões tornou-se lei como parte do Clean Air Act de 1990.
Estranhamente, a comunidade empresarial foi a última defensora contra a abordagem do mercado. O parceiro de caminhadas da Boyden Gray, John Henry, tornou-se um corretor de licenças de emissões e passou 18 meses lutando para conseguir que os executivos das concessionárias fizessem a primeira compra. Inicialmente, era como uma dança da igreja, outro corretor observado na época, "com os garotos de um lado e as garotas do outro. Mais cedo ou mais tarde, alguém vai andar para o meio". Mas os tipos de utilidade continuavam preocupados com o risco. Finalmente, Henry telefonou para Gray na Casa Branca e perguntou em voz alta se seria possível pedir à Autoridade do Vale do Tennessee (TVA), uma fornecedora de eletricidade de propriedade federal, que começasse a comprar licenças para compensar as emissões de suas usinas a carvão. Em maio de 1992, a TVA fez o primeiro negócio por US $ 250 a tonelada e o mercado decolou.
Se o cap-and-trade iria conter a chuva ácida, permaneceu em dúvida até 1995, quando o limite entrou em vigor. Em todo o país, as emissões de chuva ácida caíram três milhões de toneladas naquele ano, bem à frente do cronograma exigido por lei. Cap-and-trade - um termo que apareceu pela primeira vez na imprensa naquele ano - rapidamente passou de "um pária entre os formuladores de políticas", segundo uma análise do MIT, a ser uma estrela - a maneira preferida de todos lidar com problemas de poluição. "
Quase 20 anos após a assinatura da Lei do Ar Limpo de 1990, o sistema cap-and-trade continua a permitir que os poluidores descubram a maneira mais barata de reduzir suas emissões de chuva ácida. Como resultado, a lei custa apenas US $ 3 bilhões anualmente, não US $ 25 bilhões, segundo um estudo recente do Journal of Environmental Management ; cortando a chuva ácida pela metade, também gera estimados US $ 122 bilhões por ano em benefícios de mortes e doenças evitadas, lagos e florestas mais saudáveis e melhor visibilidade na costa leste. (Melhores relações com o Canadá? Inestimável.)
Ninguém sabe se os Estados Unidos podem aplicar o sistema com sucesso ao problema muito maior das emissões do aquecimento global, ou a que custo para a economia. Seguindo o exemplo americano com chuva ácida, a Europa agora depende do cap-and-trade para ajudar cerca de 10.000 grandes plantas industriais a encontrar a maneira mais econômica de reduzir suas emissões de aquecimento global. Se o Congresso aprovasse tal sistema neste país - a Câmara aprovara a legislação no momento da impressão -, ela poderia estabelecer limites de emissões em todas as usinas de combustível fóssil e em todos os fabricantes do país. Os consumidores também podem pagar mais para aquecer e refrigerar suas casas e dirigir seus carros - tudo com o objetivo de reduzir as emissões de aquecimento global em 17% abaixo dos níveis de 2005 nos próximos dez anos.
Mas os defensores argumentam que o cap-and-trade ainda supera a regulamentação de comando e controle. "Não há uma pessoa em um negócio em qualquer lugar", diz Dan Esty, professor de política ambiental na Universidade de Yale, "que se levanta de manhã e diz: 'Puxa, quero entrar no escritório para seguir um regulamento". Por outro lado, se você disser: "Há um potencial positivo aqui, você vai ganhar dinheiro", as pessoas se levantam cedo e dirigem muito em torno da possibilidade de se encontrarem vencedores sobre isso.
Richard Conniff é um vencedor do Loeb Award de 2009 para jornalismo de negócios.
O presidente do Fundo de Defesa Ambiental, Fred Krupp, sugeriu que a melhor maneira de George HW Bush cumprir sua promessa de se tornar o "presidente ambiental" era corrigir o problema da chuva ácida. (Kevin Wolf / AP Images) 
O conselho da Casa Branca de George HW Bush, C. Boyden Gray, gostou da abordagem da Krupp no mercado de redução de emissões. Ele colocou os funcionários da EDF para trabalhar na elaboração de legislação para que isso acontecesse. (Diana Walker / Imagens da Vida no Tempo / Getty Images) 
Depois que o presidente George HW Bush assinou a Lei do Ar Limpo de 1990, o sistema de limite e comércio tinha força de lei. Mas ainda precisava se provar no mercado. (Charles Tasnadi / AP Images) 
Nos anos 80, o desafio era limitar a chuva ácida das usinas elétricas; agora é cortar as emissões de carbono. (Walter Bibkow / Fototeca)
